Komisja Europejska przygotowuje największą reformę systemu zamówień publicznych od dekady. Nowy akt legislacyjny, którego oficjalna prezentacja planowana jest na 9 września 2026 r., ma uprościć przepisy, wzmocnić konkurencyjność europejskiej gospodarki oraz wdrożyć kryteria zrównoważonego rozwoju i „europejskiej preferencji”. To ma być koniec ery najniższej ceny jako głównego kryterium wyboru.
Jedna regulacja dla 27 krajów – brzmi prosto, prawda? A jednak przez ponad 30 lat europejskie prawo zamówień publicznych działało dokładnie odwrotnie. Opierało się na dyrektywach, które każde państwo członkowskie musiało samodzielnie wdrożyć do swojego systemu prawnego. Efekt? Zamiast jednego wspólnego rynku zamówień publicznych mamy 27 różnych wersji tych samych zasad.
We wrześniu 2026 roku Komisja Europejska ma oficjalnie przedstawić projekt, który zmieni tę sytuację. Chodzi o rozporządzenie – formę prawną, która będzie obowiązywać bezpośrednio, w identycznym brzmieniu, we wszystkich państwach UE jednocześnie. To największa zmiana w architekturze europejskiego prawa zamówień publicznych od dekad.
Od dyrektywy do… 27 wersji prawa
Elastyczność implementacji dyrektyw miała swoje uzasadnienie w początkach integracji europejskiej. Różne systemy prawne, różne tradycje administracyjne – harmonizacja wymagała przestrzeni na dostosowania. Problem w tym, że z czasem ta przestrzeń zaczęła działać przeciwko swojemu celowi: zamiast prowadzić do ujednolicenia, stała się miejscem, w którym różnice między krajami nie tylko przetrwały, ale się utrwalały.
Efekty? W latach 2016-2025 Trybunał Sprawiedliwości UE musiał odpowiedzieć na 107 pytań prejudycjalnych dotyczących samej tylko jednej dyrektywy (2014/24/UE). Pytania dotyczyły niemal wszystkich kluczowych instytucji – od wykluczenia wykonawców, przez zamówienia in-house i podwykonawstwo, po zmiany umowy.
Mimo że reforma z 2014 r. miała na celu uproszczenie procedur i zwiększenie przejrzystości, analiza Komisji Europejskiej opublikowana w październiku 2025 r. pokazuje, że cel ten nie został osiągnięty. Procedury stały się dłuższe (średni czas wzrósł z 58 dni w 2014 r. do 62 dni w 2025 r.), konkurencja spadła (średnia liczba ofert w przetargu zmniejszyła się z 5,7 w 2011 r. do 3,2 w 2021 r.), a odsetek postępowań z jedną ofertą wzrósł z 23,5% do 41,8%.
A to dopiero wierzchołek góry lodowej. Komisja Europejska wprost wskazuje na powszechny problem nadmiernej regulacji krajowej – główne źródło niepewności prawnej i dodatkowych kosztów dostępu do europejskich zamówień publicznych.
W praktyce oznacza to, że firmy chcące uczestniczyć w przetargach na wspólnym rynku muszą poruszać się po 27 różnych systemach, z których każdy nieco inaczej interpretuje te same unijne wymogi. O ostatecznym kształcie przepisów wykonawca dowiaduje się często dopiero z decyzji o rozstrzygnięciu przetargu – a w Polsce nierzadko dopiero po orzeczeniu Krajowej Izby Odwoławczej lub Sądu Zamówień Publicznych, które zresztą również nie zawsze mówią jednym głosem.
Rozporządzenie jako rozwiązanie, nie problem
Część ekspertów argumentuje, że różnorodność krajowych systemów prawnych przemawia za utrzymaniem formuły dyrektywy. Z perspektywy polskiej praktyki zamówień publicznych ten argument można odwrócić: to właśnie ta różnorodność jest dzisiaj dysfunkcją, którą rozporządzenie ma naprawić, a nie wartością, którą należy chronić.
Rozporządzenie oczywiście nie wyeliminuje wszystkich problemów – ale usunie ich źródło: swobodę krajowej implementacji i interpretacji. Jak ujął to Pedro Telles, specjalista z dziedziny prawa zamówień publicznych: rozporządzenie sprawi, że ukrywanie niezgodności z prawem unijnym stanie się znacząco trudniejsze.
Preferencje europejskie – w końcu jednolicie
Jednym z najważniejszych elementów nowej regulacji będzie ujednolicenie zasad stosowania preferencji europejskich w zamówieniach publicznych. To odpowiedź na interpretacyjną różnorodność, która pojawiła się po głośnym wyroku TSUE w sprawie Kolin.
Kształtowanie relacji między rynkiem unijnym a wykonawcami z państw trzecich to kompetencja wyłączna UE – rozporządzenie zoperacjonalizuje tę kompetencję bezpośrednio, nie pozostawiając państwom członkowskim miejsca na własne rozstrzygnięcia.
Po wyroku Kolin odpowiedzi krajów członkowskich były bardzo różne – od podejść ostrożnych po radykalne, jak polskie, gdzie pojawiły się konstrukcje generalnego zakazu dostępu dla wykonawców z państw trzecich oraz odmowy środków ochrony prawnej bez możliwości weryfikacji, czy kwalifikacja jako „wykonawca z państwa trzeciego” była prawidłowa. Rozporządzenie taką różnorodność wykluczy.
Preferencja europejska ≠ local content
Równie istotne będzie wyraźne oddzielenie unijnej filozofii „made in Europe” od ideologicznie podobnej, lecz strukturalnie odrębnej koncepcji – krajowego local content.
Unijna preferencja europejska to decyzja na poziomie wspólnego rynku, dotycząca relacji z państwami trzecimi. To strategia inwestowania w rozwój europejskich kompetencji.
Krajowy local content to – niezależnie od intencji – bariera w handlu wewnątrzunijnym, co do zasady niezgodna z fundamentami wspólnego rynku określonymi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Samo określenie przez rozporządzenie, w jakim zakresie i na jakich warunkach preferencja ze względu na pochodzenie jest dopuszczalna, nie powinno pozostawić miejsca na jej krajowe odpowiedniki. Część ekspertów, jak prof. Marko Turudić, postuluje, by zakaz krajowych preferencji ze względu na pochodzenie znalazł wyraz wprost w preambule rozporządzenia – właśnie po to, by nie pozostawiać żadnej przestrzeni dla pozornej niejednoznaczności.
Preferencja to za mało – potrzebne inwestycje w podaż
Preferencja europejska w zamówieniach to finansowane ze środków publicznych narzędzie, za pomocą którego zamawiający mają wspierać rozwój europejskiej konkurencyjności poprzez korektę dostępu do zamówienia tam, gdzie firmy unijne mierzą się z nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów z państw trzecich.
Ale sama preferencja nie wystarczy, jeśli europejska podaż w danym sektorze jest słabo rozwinięta lub nie istnieje. Rezerwowanie istniejącego popytu dla wybranych firm nie stworzy długofalowej konkurencyjnej podaży – ta wymaga zaplanowanego procesu inwestowania publicznych pieniędzy w innowacyjność.
Otwarte pozostaje pytanie, czy rozporządzenie – w odróżnieniu od dotychczasowych regulacji – odpowie na to zgłaszane od lat zapotrzebowanie i zaoferuje odpowiednią infrastrukturę prawną dla takiego rozwoju filozofii „made in Europe”.
Co dalej?
Projekt rozporządzenia liczy ok. 170 stron i zawiera szereg nowych propozycji, z których każda zasługuje na odrębną analizę – po tym, jak treść projektu zostanie oficjalnie opublikowana.
Dla środowiska zamówień publicznych najważniejszy na tym etapie jest wybór formy prawnej: rozporządzenie unijne to kolejny krok do rzeczywistej integracji europejskich zamówień publicznych. To deklaracja, że wspólny rynek zamówień publicznych będzie wspólny także w wymiarze regulacji prawnej i że reguły dostępu do zamówień mają wynikać z prawa europejskiego, a nie z jego 27 krajowych wersji.
Transformacja będzie prawdopodobnie bolesna w wielu państwach członkowskich, ale na dłuższą metę korzystna – jeśli pomoże osiągnąć cel, jakim jest faktycznie jednolity rynek zamówień publicznych.
Izabela Kołodziej – Radca prawny
NK Legal Partners
