Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym dającym szerokie uprawnienia do dysponowania nieruchomością, natomiast wiąże się ono z określonymi obowiązkami obciążającymi uprawnionego. Jednym z elementarnych obowiązków jest terminowe zagospodarowanie nieruchomości, najczęściej poprzez jej zabudowę. Niedotrzymanie terminów wskazanych najczęściej w umowie może skutkować dotkliwymi sankcjami finansowymi w postaci dodatkowej opłaty rocznej.
Progresywny charakter kary
Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami – obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania gruntu. To, co czyni tę sankcję niebezpieczną dla przedsiębiorców i inwestorów, to jej progresywny charakter.
Opłata nie jest stała, a rośnie z każdym rokiem opóźnienia, stanowiąc karę za bezczynność. Wymierza się ją od wartości nieruchomości ustalonej na pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu. W pierwszym roku po upływie terminu opłata wynosi 10% wartości gruntu. Za każdy kolejny rok zwłoki opłata ulega zwiększeniu o kolejne 10%. Co ważne, ta opłata jest pobierana niezależnie od podstawowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
Czy urząd może nałożyć opłatę wstecznie?
Z orzecznictwa sądowego można wywnioskować, że decyzja ustalająca opłaty dodatkowe ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, czyli tworzy prawo (obowiązek), a nie stanowi wyłącznie potwierdzenia w tym zakresie. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia opłaty powstaje dopiero od momentu, w którym decyzja stanie się ostateczna, a później uzyska walor prawomocności. Zgodnie ze stanowiskiem NSA nie ma podstaw prawnych, żeby decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej wywoływała skutki ex tunc, tj. z mocą wsteczną, co w konkluzji oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne.
Co więcej, organy administracji publicznej nie powinny nakładać na przedsiębiorcę progresywnej opłaty za np. drugi, trzeci czy czwarty rok opóźnienia, jeśli wcześniej nie wydano decyzji ustalającej opłatę za rok pierwszy, która uzyskała walor ostateczności. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych – opłata za pierwszy rok stanowi podstawę i punkt wyjścia do obliczania kolejnych, powiększonych o 10% danin.
Uznanie administracyjne i konieczność zbadania przyczyn
Co ważne, organy administracji publicznej niekiedy, po stwierdzeniu naruszenia terminów zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, wydają na zasadzie automatyzmu decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Tymczasem ustawa posługuje się sformułowaniem, że „mogą być ustalone dodatkowe opłaty” i oznacza to, że sprawa opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Samo niedotrzymanie terminu nie jest wystarczające do nałożenia sankcji.
W tym zakresie organ administracji publicznej powinien zatem przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające. Jedynie na marginesie należy wskazać, że można odnaleźć orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że w omawianym zakresie nie ma mowy o uznaniu administracyjnym, przy czym ten pogląd nie jest potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że konieczne pozostaje każdorazowe zbadanie przyczyn opóźnienia. Wynika to przede wszystkim z faktu, że nałożenie opłaty ma pełnić funkcję dyscyplinującą i powinno być traktowane jako środek ostateczny. Nakładanie tego rodzaju sankcji w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminu wynikało z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego, jest traktowane jako przekroczenie granic uznania administracyjnego i kwalifikuje się do uchylenia przez sąd administracyjny.
Działania obronne – co może zrobić użytkownik wieczysty?
Warto wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkownik wieczysty nie musi biernie czekać na nałożenie sankcji. Użytkownik może wnioskować o przedłużenie pierwotnego terminu, jeśli wykaże, że nie mógł go dotrzymać z przyczyn od siebie niezależnych. Nie ma jednak pewności, że wniosek taki zostanie uwzględniony. Co istotne, właściwy organ może wyznaczyć tzw. termin dodatkowy również z urzędu.
Natomiast w razie, gdy decyzja o nałożeniu opłaty została już wydana, kluczowe jest zweryfikowanie jej poprawności z punktu widzenia przepisów, w tym materialnych oraz procedury administracyjnej. Błędy organów w zakresie oceny stanu faktycznego, w tym zawinienia użytkownika wieczystego, próby wstecznego naliczania opłaty, czy nakładanie kar bez uprzedniej decyzji za „rok pierwszy”, mogą stanowić podstawę do wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego.
Adwokat – Adrian Tujek
NK Legal Partners
