Już 1 lipca 2022 roku czeka nas rewolucja w zakresie jawności finansów publicznych. Przyczyną tego jest wejście w życie przepisów tworzących Centralny Rejestr Umów (ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2021 r., poz. 2054). Rejestr ma umożliwić gromadzenie i sprawdzanie w jednym miejscu informacji o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zatem jakich konkretnie podmiotów i jakich umów będzie dotyczyć Rejestr?
Nowa regulacja wydaje się dość lakoniczna i w zasadzie sprowadza się do dodania art. 34a oraz 34b w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Ustanawia ona Rejestr prowadzony przez Ministra Finansów w systemie teleinformatycznym, wskazuje umowy, dla których tworzy się Rejestr oraz wylicza katalog danych podlegających ujawnieniu (takich jak m. in. wskazanie stron umowy, określenie przedmiotu umowy oraz jego wartości, a także informacje o źródłach współfinansowania).
Choć Rejestr formalnie prowadzony będzie przez Ministra Finansów, to w rzeczywistości ciężar związany z zamieszczaniem w nim wymaganych informacji spoczywać będzie na podmiotach zobowiązanych do ujawniania danych o zawieranych umowach. Zobowiązane z kolei będą jednostki sektora finansów publicznych, czyli m. in. organy administracji, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jednostki oraz zakłady budżetowe, publiczne uczelnie, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, a także ZUS, KRUS czy NFZ. Będą one musiały zamieszczać w Centralnym Rejestrze Umów dane o umowach, które mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Już w tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyjątkowo szeroki zakres przedmiotowy tego obowiązku – informacja publiczna obejmuje bowiem każdą informację o sprawach publicznych, w tym związanych z wydatkowaniem środków publicznych.
Nieobjęte Rejestrem będą umowy zawarte w formie ustnej, a także umowy których wartość przedmiotu nie przekracza 500 zł. Ponadto nie będą ujawniane umowy zawarte w trybie zamówień publicznych, którym nadano klauzulę tajności, które dotyczą zakupu broni, amunicji bądź materiałów wojennych, a także umowy, których ujawnienie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu państwa. Zastosowanie znajdują także wyłączenia jawności, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej – w tym wyłączenie jawności ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W razie zastosowania takiego wyłączenia konieczne stanie się zamieszczenie w Rejestrze stosownej wzmianki o podstawie i zakresie wyłączenia jawności.
Mimo przewidzianych przez ustawodawcę wyłączeń, zakres danych, które będą podlegać ujawnieniu w Centralnym Rejestrze Umów, budzi wiele wątpliwości i obaw. Problematyczne może okazać się ustalenie czy dana umowa w ogóle powinna podlegać ujawnieniu w Rejestrze. Spowodowane jest to faktem, że nowa regulacja prawna w znacznym stopniu odwołuje się do ustawy o dostępie do informacji publicznej, która posługuje się wieloma ogólnymi i nieprecyzyjnymi określeniami. Wielu kłopotów może przysporzyć również rozstrzygnięcie, kiedy zastosowanie znajdzie wyłączenie jawności ze względu na prywatność bądź tajemnicę przedsiębiorstwa. Ustawodawca nie podjął się sprecyzowania tego zagadnienia, co sprawia, że każdorazowo decyzję w przedmiocie ujawnienia danych będzie podejmować kierownik jednostki zobowiązanej. Dotyczy to również umów zawieranych z osobami fizycznymi, w tym z pracownikami – nowa regulacja nie wyłącza bowiem jawności chociażby umów o pracę czy umów cywilnoprawnych. Między innymi na tę kwestię zwracają uwagę Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Kierownicy zobowiązanych podmiotów ponadto już teraz wskazują na czasochłonność nadchodzącego obowiązku. Ze względu na niski próg kwotowy Rejestrem będą objęte niemalże wszystkie zawierane umowy – w wielu jednostkach może to spowodować nawet konieczność zatrudnienia dodatkowych pracowników.
Choć przedsiębiorcy nie będą objęci obowiązkiem ewidencjonowania zawieranych umów, to i tak informacje dotyczące zawieranych przez nich umów mogą znaleźć się w nowym rejestrze. Stanie się tak, jeśli zawrą umowę z jednostką sektora finansów publicznych – nawet poza trybem zamówień publicznych. W konsekwencji de facto jawne staną się warunki (w szczególności – cena bądź wynagrodzenie) tych umów, nawet te negocjowane indywidualnie. Generuje to zatem ryzyko naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, co rodzi zaniepokojenie po stronie wszelkich dostawców i usługodawców.
Można spodziewać się, że podmioty zobowiązane do zamieszczania w Rejestrze danych dotyczących umów niechętnie będą korzystać z dopuszczalnych wyłączeń jawności – a to ze względu na kary grożące za naruszenie obowiązków wynikających z nowej regulacji. Nowo dodany art. 34b ustawy o finansach publicznych przewiduje karę grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat dwóch.
Ustawodawca wyraźnie wskazał, że celem utworzenia Centralnego Rejestru Umów jest wzmocnienie jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z założenia ma on również umożliwić porównywanie wydatków poszczególnych instytucji, co sprzyjać może zintensyfikowaniu kontroli społecznej. Niewątpliwie takie narzędzie jest już znane w Europie – podobne rejestry utworzyły Czechy i Słowacja. Niestety dostrzec należy, że polska regulacja jest mało precyzyjna i może powodować wiele problemów praktycznych. Pierwsze miesiące obowiązywania nowych przepisów będą zatem okresem testowania i oceny nowego rozwiązania prawnego.
Przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Umów wchodzą w życie w dniu 1 lipca 2022 roku – obowiązek rejestracji dotyczy jednak umów zawartych już od 1 stycznia 2022 roku, co wymusza na podmiotach zobowiązanych wcześniejsze wdrożenie ewidencjonowania. Kancelaria służy pomocą prawną dla jak najlepszego przygotowania się do nowych obowiązków.
Karolina Domagała
Aplikant radcowski
